Конституционная дискуссия, которой не было

Кому нужна новая Конституция Украины, которая начнет действовать с 2018 года?

Хочу обратить внимание на так называемую «конституционную дискуссию», или так называемое «обсуждения» новой Конституции, и мотивацию голосования о направлении в Конституционный Суд изменений в Основной Закон (по децентрализации власти)

Почему использую такие определения, потому что понятно, что никакой дискуссии в полном понимание этого слова по содержанию конституционных изменений не было. В парламенте устроили довольно интересное шоу, но во всех выступлениях (от Президента к руководителям фракций) я ни разу не услышал — какие нормы и части Конституции будут изменены, когда и какими будут последствия этих изменений.

После этого «политически театрального действа» очень много народных депутатов с удивлением узнали от меня о том, что именно написано в этом проекте изменений в Конституцию.

Я как ученый, профессионально занимается историей украинской Конституции и конституционным правом, разумеется, в течение последнего периода досконально изучил предлагаемые изменения в Конституцию и именно поэтому не голосовал за них сегодня в сессионном зале.

Обращу внимание на 5 основных недостатков и уже традиционных ошибок украинской власти со времени конституционной реформы и сегодня.

Авторство новой Конституции Украины

Вообще-то, 288 депутатов проголосовали за проект изменений в Конституцию, подписанный «Заместителем Главы Администрации Президента А. Филатовым».

На самом деле, для того, чтобы получить высокую степень правовой, политической и общественной легитимности (в частности, сумма трех легитимностей дает наиболее оптимальную, если не идеальную Конституцию для украинского народа), надо было бы в конце Представления в Верховную Раду зафиксировать, кем подготовлен проект изменений в Конституцию.

Среди тех людей, кто его готовил, стоило бы сегодня, в день 25-летия Декларации о государственном суверенитете Украины, привлечь тех государственных деятелей, которые создавали современное украинское государство и голосовали за Декларацию о государственном суверенитете, привлечь выдающихся украинских конституционалистов, молодых ученых или общественных деятелей, которые искренне болеют за украинское государство.

Интересные факты истории

Ведь Конституция, подписанная только А. Филатовым, уже априори выглядела неубедительно.

Структура и логика изменений

Структура и логика изменений в Основной Закон построена таким образом, что если допустить, что осенью 2015 года (как стремится Президент) эти изменения будут приняты в целом, то, как ни странно, абсолютное большинство изменений в части децентрализации начнет действовать или октябре 2017 или не позднее марта 2018 — после выборов, которые должны состояться в октябре 2017 года.
Для каких же норм Конституции было организовано сегодняшнее политическое действо?

По сути, после их возможного принятия осенью 2015 года, будут действовать новые нормы:

— об особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, определяемых отдельным законом. Понятно, что эта норма, в основном политическая и выписана для международного сообщества, содержит серьезные риски для УНИТАРНОГО украинского государства.

— о праве Президента на двухлетний срок, до момента избрания новых областных, районных советов и формирование института префектов, временно остановить полномочия сельских, поселковых, городских голов, сельских, поселковых, городских, районных и областных советов и назначать временных государственных уполномоченных. «Президент до избрания на следующих очередных местных выборах в октябре 2017 глав общин, депутатов советов общин, районных, областных советов осуществляет полномочия, предусмотренные статьей 144 Конституции Украины, в отношении актов, принятых в соответствии сельскими, поселковыми, городскими головами, сельскими, поселковыми, городскими , районными и областными советами. Предназначены при этом временные государственные уполномоченные направляют и организуют деятельность исполнительных органов соответствующего сельского, поселкового, городского совета, исполнительного аппарата соответствующей районного, областного совета «.

Отсюда следует вопрос: какой смысл сегодня в срочном порядке принимать текст, не имеет высокой степени общественной и политической легитимности, чтобы еще раз подтвердить, что у нас есть закон, уже дважды принимался Верховной Радой (об особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей) и расширить полномочия Президента за счет полномочий Верховной Рады в части возможного приостановления деятельности органов местного самоуправления?

По моему убеждению, такое конституционное «спешки» — неправильная, поскольку вся модель децентрализации власти, которая предусмотрена в данных изменениях в Конституцию, реально начинает работать с начала 2018 года.
Итак, мы имеем еще достаточно времени, чтобы решить вопрос о подготовке такого текста Закона, будет адекватно восприниматься и политиками, и специалистами, и обществом.

Относительно префектов

Я называю этот институт российско-французским, поскольку такая терминология используется в России (где президентская, а фактически авторитарная форма правления) и во Франции, на которую ссылаются разработчики проекта изменений из Администрации Президента (как известно, Франция — президентско-парламентская республика).

Кстати, там префекты имеют право осуществлять только административный контроль в части обращения в административные суды в отношении актов регионов, которые, по их мнению, нарушают законы, и имеют право осуществлять бюджетный контроль через обращение к региональным счетных палат. Никаких исполнительных функций или права издания актов, обязательных для исполнения, французские префекты в своей президентско-парламентской республике нет.

Какие права префекты имеют в проекте изменений в нашей Конституции? В соответствии со ст. 118 «исполнительную власть в районах и областях, в Киеве и Севастополе осуществляют префекты». Так, украинские префекты осуществлять НЕ контрольные функции, о которых говорил Президент и большое количество выступающих сегодня в парламенте, а — исполнительные.

Кроме того, префект, в соответствии со ст. 119 п. 5 «на основании и в порядке, определенных законом, издает акты, обязательные на соответствующей территории».

Кроме того, префект имеет право «остановить действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд» (ст. 144).

Уточню: конечно, что французский институт префектов (еще раз скажу — в президентско-парламентской республике) не имеет права толковать Конституцию. Они имеют право обратиться в административный суд только в части возможного несоответствия законам.

Так, трудно представить, чтобы в какой-то цивилизованной европейской стране государственный служащий, которого назначает Президент с Правительством, имел бы право быть своеобразным гарантом Конституции и контролировать ее выполнение на конкретной территории!

Права Президента

Вполне очевидно, что в сегодняшних условиях можно допустить право Президента на остановку действия актов областных, районных советов, советов общин или даже остановки деятельности таких советов с соответствующим обращением в Конституционный Суд. Однако это возможно только из соображений недопущения сепаратизма.

Поэтому основания для реагирования Президента на сепаратистские действия органов местного самоуправления, то есть нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности абсолютно адекватными. Зато две другие основания — принятие акта, «не соответствует Конституции Украины», а особенно «создает угрозу национальной безопасности» — дают возможность фактически ликвидировать институт местного самоуправления по каким-либо причинам.

Для примера: загляните в ст. 7 Закона об основах национальной безопасности Украины, где угрозами национальной безопасности определено 71 пункт — от внешнеполитических до экологических или информационных угроз.

 Уникальный институт временного государственного уполномоченного

Президент, кроме института префектов из сверхбольших полномочиями, имеет право назначать непонятный для украинских экспертов и народа институт — временного государственного уполномоченного. Этот назначен Президентом уполномоченный будет выполнять функции органа местного самоуправления и имеет право направлять и организовывать деятельность соответствующих исполнительных органов местного самоуправления, общества, исполнительного комитета. Это конституционное нововведение вообще трудно рационально объяснить.

Здесь я подробно касаюсь активно дебатованои и политически заангажированной истории с осуществлением местного самоуправления в специальных районах Донецкой и Луганской областей, определяется отдельным законом. В то же время, для понимания веса этой статьи, очевидно, было бы корректно обратиться к собственно Закона, принятого ВР и подписанного Президентом, где содержится, соответственно, 10 статей. Выполнение этих статей точно формирует другую модель организации местной власти, чем на остальной территории Украины.

… Итак, получается, что определенная часть из 288 народных депутатов сегодня голосовала за мирную развязку ситуации в Донецкой области. Еще одни голосовали за «европейскую» систему местного самоуправления. Еще кто-то голосовал за то, что очередные плановые местные выборы необходимо провести через два года, в октябре 2017 года. Еще кто-то голосовал, потому что нужно было поддержать Президента или генеральную линию партии.

Но совершенно очевидно, что большинство народных депутатов точно не голосовала за сверхбольшие полномочия института префектов, которые реально будут управлять системой местного самоуправления. Точно не голосовали за временных государственных уполномоченных, которые будут заменять по решению Президента органы местного самоуправления или другие конституционные новеллы, которые прямо противоречат идее европейского местного самоуправления и парламентско-президентской республике.

Но самое интересное: как я уже отмечал ранее, все изменения начнут действовать с октября 2017-марта 2018, а после возможного принятия осенью 2015 года — будут действовать лишь 2 новеллы: об особенностях местного самоуправления в Донецкой и Луганской, и о новых полномочиях Президента в части контроля за системой местного самоуправления.

P.S. Хотя, так же ответственно надо сказать: количество голосов, сегодня проголосовала за направление проекта изменений в Конституцию в КС, четко сигнализирует Президенту и его команде, что окончательное принятие изменений 300-ми голосами маловероятно.

А это значит, что конституционную дискуссию надо продолжить и искать компромисс не только среди политиков, но и среди специалистов и в целом общества, чтобы принять такие изменения, которые бы соответствовали той европейскости и патриотизма, звучавшие сегодня в сессионном зале, а не прямо противоречили том ныне написано в проекте изменений в Основной Закон.

Автор: Николай Томенко